一、健全公益为本、两类并行的“一本双轨”基础性制度
过去一提起民办教育，人们首先说“不以营利为目的，“民办非企业单位”，“合理回报”，似乎这些关键词就明确了民办学校的性质和举办者办学积极性激励规则，却很少深入讨论民办教育的基础性制度和实质内涵。民办教育的实质内涵应该包含民办学校的方向保障、属性定位和举办者的权益界定等内容。
(一)坚持公益性导向
与“不以营利为目的”相关的是，一定程度上存在的“非营利性=公益性”和“营利性=非公益性”的简单一一对应做法和认识误区。实际上，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，都承担着培养社会主义建设者和接班人的使命，都为扩大教育机会、增加教育选择作出了贡献，都是社会主义教育事业的重要组成部分，同样具有公益属性。在提供公益性教育服务的意义上，问题的关键不在于“不以营利为目的”，而在于如何保障民办教育的公益性方向。新《民促法》增加了民办学校党的建设的有关条款：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。这将确保民办学校始终坚持党的领导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，确保民办学校党组织同样发挥政治核心作用。分类管理后，即便营利性民办学校有一定的投资性和趋利性，但仍需要坚持公益性导向，把社会效益放在首位，服务人的全面发展和经济社会发展，最终实现社
会效益和经济效益相统一。
(二)建立两类轨道
与“民办非企业单位”相对应，民办学校无法与《中华人民共和国民法总则(草案)》规定的机关、事业单位、社会团体和企业四种法人对接，也就难以在财税、人事、社会保障、土地、金融等方面执行一以贯之的配套政策。例如，有的地方在民办学校人员因公出国时执行企业法人的政策，办理相应手续；有的地方在民办学校融资贷款上执行事业单位法人的政策，其资产不得抵押。对民办学校的法人属性缺少法律认定，客观上难以实现其与公办学校享有“同等法律地位”。新《民促法》第十九条明确了实行民办学校分类管理，规定了依法登记的途径，同时规定区分两类学校的核心在于民办学校存续期间举办者能否取得办学收益，以及学校终止时办学结余能否分配。即非营利性民办学校举办者不得收取办学收益，营利性民办学校举办者可以取得办学收益；非营利性民办学校的办学结余全部用于办学，营利性民办学校的办学结余按照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。进而，与正在修订的《民法总则(草案)》相适应，非营利性和营利性民办学校未来可依规分别登记为非营利性法人和营利性法人，或与医院、养老院等依法登记为热议中的“特别法人”，这为民办学校双轨运行确立了法人属性的法源基础。
(三)保障举办者权益
与“合理回报”相比，举办者在办学实践中更关心的是民办学校的办学权和管理权。过去，一方面，由于一些民办学校的举办者坚持非营利原则而放弃了回报；另一方面，由于相关法律法规中没有出台具体办法或细则，那些欲取得“合理回报”的举办者和出资人意愿难以落实。此外，也有一些举办者和出资人碍于声誉等综合考虑，借助暗箱操作来取得利益回报。当前，随着举办者和出资人完成早期资本积累，其价值取向也发生了根本性变化，绝大多数举办者正超越以往的趋利导向，摒弃单一的投资理念和逐利思维，显现出与学校同生共荣的教育情怀，因此更加关注民办学校的办学权和管理权。新《民促法》规定“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，并在附则中明确对现有民办学校举办者的财产权益实行特殊政策，允许在终止时给予出资者补偿或奖励。这些制度安排，旨在切实保障举办者的核心权益，稳定民办教育发展预期，鼓励和引导举办者继续办学和长期办学。
二、建立师生普惠、区别对待的“共同有区别”长效机制
多年来我们一直在讲，要建立民办教育持续健康发展的长效机制，但情况不尽如人意。自1978年民办学校产生以来，经历“1982-1986年”“1994-1997年”“2003-2006年”三个高潮期后，近年来民办学校数量、在校生人数、经费投入等增速明显放缓。这既缘于公办学校财政投入持续加大的冲击、教育生源萎缩的影响，也缘于我国民办教育改革发展的顶层设计不清晰，相关优惠政策难以有效落实。其实，过去与经济高速增长、社会事业快速推进相伴随，教育服务需求与供给矛盾较大，民办教育治理制度也在不断探索中。而到了现阶段，一方面，教育服务供给与需求发生了明显变化，教育服务绝对短缺的时代已经过去；另一方面，经过长期观察和探讨，我们对符合国情的民办教育运行特点和规律的认识和把握也比以前清晰了。在这种情况下，已经具备了制订和完善长效机制的条件。另外，实践证明，只运用没有实行以分类管理为主线的短期性模糊政策，难以形成相互衔接、相对完整的治理制度和实施体系，也不能解决民办教育平稳、健康和可持续发展问题，必须下大功夫建立长效
机制。
(一)健全师生普惠性制度
新《民促法》立足社会主义国情，体现出“共同有区别”的特征。共同性是指非营利性和营利性民办学校都是我国教育体系的有机组成部分，在师生管理上体现异中求同，对公办学校和两类民办学校实行系统管理、综合管理，不能因为所处学校性质不一样，就被贴上标签。新《民促法》强调民办学校要保障教师的各种合法权益，为教职工缴纳社会保险费，同时明确鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险，以提高民办学校教师退休后的待遇。在保障学生权益的实现方式上，新《民促法》鼓励县级以上政府采取购买服务、助学贷款、奖助学金等措施保障民办学校学生与公办学校学生享受同等资助政策。
(二)明确差别化管理措施
区别性是指非营利性与营利性民办学校性质不同、各有特点，政府在扶持和管理上体现同中有异，实行差别化管理。在采取差别化措施促进民办教育健康发展过程中，更加鼓励非营利性民办学校的发展，让教育机会公平和治理公平的理念落地生根。例如，新《民促法》规定：“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。民办学校享受国家规定的税收优惠，其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等的政策以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家相关政策供给土地。”
(三)明晰未来预期
与短期调控不同，长效机制需要在更长时期发挥作用。过去民办教育政策的调整，不少是由地方把审批数量、招生额度等规则调来调去，有时通过扩大指标配额鼓励发展，有时又通过减少配额抑制发展，而长效机制是把举办者在不同情景下可能面临的情况一次性公之于众。新法一方面在对非营利性和营利性民办学校分类标准作出实质性规范的基础上，在财政、税收、土地等方面对非营利性和营利性民办学校均有不同的支持措施和力度，其中对非营利性民办学校的优惠扶持政策作出更多具体规定，其针对性操作性更强，有利于政府相关部门多方面共同发力，促进民办教育发展。另一方面，公平性导向性更加彰显，有利于社会各界清晰预期，引导教育捐赠、出资和办学行为，保持民办教育的稳定秩序。
三、拓展非禁即入、开放合作的“共建共享”发展空间
多年来，在国家财力有限、公办教育资源不能满足多元需求的情况下，民办教育扩充了教育供给和资源。尽管随着国家财力的逐步增强，公办教育快速发展，但与样态不断变化、水平不断攀升的教育需求相比，教育资源依旧短缺，仍需进一步促进和引导社会力量兴办教育。民办教育在增强教育服务供给能力、满足多样化教育选择等方面，依然大有可为。此外，在教育治理体系现代化进程中，尤其需要民办教育发挥“鲶鱼效应”，在平等竞争中激发各个方面的积极性，提高教育治理能力和整体质量。
(一)优化“非禁即入”政策环境
2012年《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》印发后，可以说我国在鼓励和引导民间资金进入教育领域方面取得了一定成就，但在一些关键问题上尚未取得突破，直接影响到民间投资的积极性。社会力量进入教育的隐形门槛、身份歧视仍然存在，民间资金进入教育领域的总体规模不大，增速仍相对缓慢。因此，新《民促法》通过非营利性和营利性分类管理的办法，对民间投资实质性放开，清晰传递了支持鼓励民办教育健康发展的政策信息，社会资本能够进入的教育领域正在不断变宽。“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益”的规定，既放宽了办学准入，又破除了利益回报的困扰。意味着只要是不属于法律法规禁止进入，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全的领域，政府不得限制，社会力量投入教育将真正迎来“非禁即入”的环境。
(二)完善激励机制
充分发挥市场机制在教育资源配置中的重要作用，撬动和激活社会资本活力，引导社会力量全面参与办学，是加快发展民办教育的改革取向。新《民促法》尊重市场规律，规定现有民办学校选择非营利性民办学校并终止办学时，可以综合考虑出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，有利于保障举办者的合法权益并保证现有民办学校继续办学。同时，在收费标准方面，规定“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”，畅通了多年来钳制优质民办学校发展的价格管制，有利于稳定举办者对民办教育未来发展前景的积极预期，进一步吸引社会力量进入教育领域。
(三)创新合作模式
国务院关于政府购买服务以及政府和社会资本合作的文件中，积极鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理，并提供多元支持和服务。新《民促法》在拓宽办学筹资渠道，进一步调动社会力量参与教育方面有更多实效举措，规定“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”。政府购买服务、出租、转让闲置国有资产、与社会资本合作、基金奖励等都是解决民办学校筹融资难题的新方式、新机制，有利于建立两类民办学校“可进入、可选择、可流动、可持续”的发展模式。
从已有国际经验看，现代教育需要动员全社会的力量，完全依赖政府投入是不可能的。当前，一提及民办学校特别是营利性学校，人们易认为其办学质量不高。实际上，非营利性、营利性民办学校不是一种价值判断，而是一种办学类型，与办学质量没有必然联系。公办学校并不代表高质量，民办学校也并不等于低水平，民办学校尤其是营利性民办学校完全可能办出特色。新《民促法》规定民办学校与公办学校同样得到相应保护，两类民办学校都将得到社会尊重和市场欢迎。这将进一步激发人们探索多元主体合作办学，建立低端有保障、中端有支持、高端有市场的教育供给体系，推动形成“公平靠公办，“择校找民办”的公办民办教育共同发展格局。
（来源：中国教育学刊）
